今年，中央和福建省城市工作会议明确将“着力建设安全可靠的韧性城市”作为重点任务之一，强调推进城市基础设施生命线安全工程建设、统筹发展和安全等核心内容。为进一步实现城市更高质量、更可持续、更为安全发展，近年来多次部署“平急两用”公共基础设施建设工作，将其作为落实“总体国家安全观”发展理念的重要实践。

为落实国家战略，各地积极推进“平急两用”公共基础设施相关工作，系统构建城市安全韧性防护体系。这是沿海重要城市统筹发展和安全、提升风险防控能力的重要举措，将为打造宜居、韧性、智慧的现代化人民城市筑牢空间支撑。

构建“平急两用”韧性体系，锚定安全防控核心要求

以系统化构建为核心，着力破解传统应急设施“功能单一”“孤岛式建设”等难题。

确立“在地化”设施体系。以韧性城市理论为基础，依据相关指南，明确“平急两用”公共基础设施为平时服务于城市生产生活、急时状态可快速转换为应急保障的多功能复合型设施，重点覆盖旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大型仓储基地及市政、旅游配套基础设施四类核心领域。结合沿海城市地域特征及城市发展需求，进一步细化二级分类，有条件地区可因地制宜增设旅居集镇、低空应急交通等特色内容。

聚焦“多场景”精准适配。规划综合平疫、平灾、平假、平赛等多种应用场景，建立场景需求与设施功能适配模拟；综合考虑城市战略地位及公共服务保障需求，结合灾时（台风、暴雨等）、假时（节假日客流高峰）、赛时（大型赛事活动）等具有“偶发性、局部性”特征，通过“平急两用”设施与城市现有应急体系的协同联动，提升响应效率。

打造立体空间布局，筑牢全域安全韧性基底

立足城市资源禀赋，构建多维度空间布局格局，提升风险防控协同能力。

打造“水—陆—空”三维立体韧性格局。水域层面，充分利用城市水运资源，强化应急运力调配能力，保障“急时”对水路运输功能的需求。陆地层面，依托铁路网、高速公路网、国省干道网和城市道路网构建应急疏散通道，串联各类设施，形成衔接高效的配套道路体系。低空层面，依托机场、飞行服务站建设，设置航空应急救援直升机驻防基地，打通低空应急救援通道。

推进“集中承载+连片开发+资源联动”协同布局。以资源优化配置为核心，注重外围区县乡村空间应急保障作用的发挥，结合环境资源优越、交通基础条件较好的区域，划定应急集中承载片区；推进各类应急设施点状式集中布局、连片开发，实现设施资源共享；强化跨区域资源联动，打通重点应急联络线，推动重要城市城区与周边区县的应急通道衔接、物资储备互补，形成“重点承载、多点辐射、关联协同”的韧性保障网络。

深化用地资源融合，激活韧性建设可持续动能

推动“平急两用”设施与城市更新、乡村振兴深度融合，实现资源集约利用与韧性效能提升的双赢。

融合城市更新提质。遵循存量优先，选取周边具备已开发的旅游资源或有开发潜力的村庄，系统盘活利用率不高的连片住宅资源；系统梳理健康驿站、方舱医院等既有设施，通过功能升级实现“平急转换”。

助力乡村振兴发展。立足城乡统筹发展要求，重点推动“平急两用”设施向乡镇延伸覆盖。在县域城镇，建设应急物资仓储基地、商贸物流中转枢纽等设施；在乡村地区，依托公共建筑改造提升应急避难功能，配套简易、安全便捷的应急供水、排污等小型化设施，夯实乡村安全韧性基础，强化城乡资源联动，建立城市应急物资向乡村快速调配机制。

健全多元保障机制，夯实韧性建设制度支撑

聚焦“技术支撑、政策保障、机制协同、开发模式”等内容，多维度构建保障体系。

搭建智慧化平台。依托“多规合一”系统、数字平台，整合应急管理、自然资源、交通运输、水利等多部门数据，构建城市安全韧性监测预警平台。

完善政策保障体系。制定各地方适配的“平急两用”设施建设政策包，明确项目审批、用地保障、资金支持等利好政策。

健全应急转换与协同机制。明确设施规划标准、建设要求，制定“平急转换”预案、设施启动次序要求，规范设施转换流程、物资调配程序、跨部门协同机制，建立“平时运营—应急转换—灾后恢复”全流程工作机制。

创新开发运营模式。推广“政府引导+市场运作+社会参与”开发模式，鼓励社会资本参与项目建设与运营；探索“平时收益反哺应急运维”的可持续运作机制，实现项目长效运营。

本路径聚焦“韧性体系、空间布局、用地资源、保障机制”四个方面，探索“平急两用”公共基础设施建设实施路径，为提升城市风险防控能力、加快城市韧性建设进程提供有力支撑。

（作者李承清为福州市规划设计研究院集团有限公司国土空间规划院规划六所所长、高级工程师；陈欣婧为福州市规划设计研究院集团有限公司国土空间规划院规划六所设计师、助理工程师）

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